管委員碧玲:主席、陳被提名人、各位同仁。恭喜陳教授!我們也算是同事了,所以我相當歡喜,願意恭喜您,但基於監督的角色,本席還是就事論事。您的專長在於憲法和行政法,本席就想從這個角度跟您探討一些事項。
第一個,剛剛您脫口而出,表示立法委員人數減半,但不符合國際潮流,不知道會不會變成
新聞,?我想先請教您要不要修正或收回。
主席:請陳慈陽先生答復。
陳慈陽先生:主席、各位委員。從學理上,就實務上……
管委員碧玲:主張呢?
陳慈陽先生:這個部分呢……
管委員碧玲:有點為難了?
陳慈陽先生:我是……
管委員碧玲:要不要修正?
陳慈陽先生:但是這些可能在我的著作裡面有更詳盡的說明。
管委員碧玲:我想不符合民意。您剛剛的這個主張,或許就學理您可以這樣談,可是今天民情……
陳慈陽先生:但是我尊重民意,因為這是臺灣民意的……
管委員碧玲:要「尊重民意」,好,你收回了就好。這是臺灣民意所趨。
陳慈陽先生:尊重民意。
管委員碧玲:今天我所聽到的,在這個部分您倒是很進步,可是關於考試院該不該廢、考試委員該不該減少,以及考試院該不該虛級化的部分,相對來講您是比較保守的。您用了內閣制不是三權分立而是責任政治的概念來答復委員的詢問,巧妙地閃過了這個問題。可是您知道考試院是不是應該要虛級化、是不是應該要廢,它是屬於憲政體制的三權分立問題,還是屬於行政權分
立或行政權整合的問題?就是它是一個三權分立的概念,可是在三權分立當中,它不是分立而
制衡的概念喔!它是行政一體或行政分立的概念,是不是?
陳慈陽先生:從以前到現在我對憲政體制的所有理念都呈現在著作裡面,都沒有改變。
管委員碧玲:我不要去讀你的著作,我要你現在回答我,你認為考試院所掌人事行政的權限是屬於行政權內涵,還是應該跟行政權分立而平行?
陳慈陽先生:是屬於行政權的一部分。
管委員碧玲:是嘛!我們之所以要廢考試院,是因為國家體制把它從行政權切割出去,因此它不是重疊,而是跟人事行政局雙頭馬車,對不對?
陳慈陽先生:是。
管委員碧玲:所以呢?
陳慈陽先生:我要再跟委員報告一下,就是……
管委員碧玲:所以您認為從憲政體制上來講,既然它是行政權的一部分,是不是應該要回歸行政權
而相對獨立?你知道日本的人事院也隸屬於內閣,對不對?
陳慈陽先生:是。
管委員碧玲:它也是內閣的人事院。而人事院有 3 位委員,是不是?
陳慈陽先生:是。
管委員碧玲:而這 3 位院士不但要超越黨派,還要超越學閥,在此情況之下,他們如何維持獨立性
?其中一個很重要的機制是,日本的人事院屬於內閣,沒有從行政權切割出去,相當於我們行
政院所屬的人事院,請問他們如何保持相對的獨立?
陳慈陽先生:沒有錯,它屬於行政權的一部分。
管委員碧玲:日本的人事院,你有沒有研究?
陳慈陽先生:這個部分比較沒有研究,但是它是一個獨立的機關,屬於行政權內部的獨立機關。
管委員碧玲:雖然它是獨立機關,但只有 3 位院士就夠了,因為它有一個很重要的獨立機制,內閣所屬的人事院,對於自己或所屬的法律案、預算案,可以跟內閣的案子平行送到國會,他們就是用這種形式保持它的超然獨立;換句話說,它應該是內閣權限的一部分,但是當它和內閣的看法不一樣時,有平行送到國會的獨立機制,你學的是行政法,希望你能深入了解。在此情況之下,就算把考試院的考試委員減為 3 人,也沒有什麼了不起。
陳慈陽先生:我贊成內閣制的原因就是如此。
管委員碧玲:這跟內閣制無關,基於行政一體,內閣制也有內閣權力一體、不被切割之需要,是不是?
陳慈陽先生:是。
管委員碧玲:不要顧左右而言他,你談內閣制,其實都沒有回答問題。我們現在遇到的問題是,該屬行政權的,被孫中山先生切割出去。你知道我們的人事行政總長在考試院會議裡面是小三嗎
?因為他是列席人員,他跟誰同時變成列席人員?考試院會議規則第二條規定「考試院秘書長
、副秘書長、考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會副首長及行政院人事行政總處人事
長均應列席。」他跟考試院副秘書長同等級,都被當做列席人員,這置行政院長於何地?他是
行政院會的出席人員,相當於部長級,可是在考試院會裡面卻被當做次長級人員對待,這是憲
政體制的混亂、憲政體制的錯置,是不是?
陳慈陽先生:是,正確。
管委員碧玲:考試院整體的制度設計出了問題,在憲政體制上出了三個很大的問題,第一個問題是讓行政權分裂,第二個問題是造成雙頭馬車,第三個問題則是矮化行政院的人事首長,讓他變成考試院會議的列席人員。憲法規定考試院置考試委員若干人,請問憲法有沒有規定考試院採取合議制?
陳慈陽先生:沒有。
管委員碧玲:憲法有沒有規定考試院要設考試院會議、考試委員要參加考試院會議?也沒有嘛!
陳慈陽先生:成文法沒有規定,是不是可以形成憲政慣例,則是可以考慮的方向。
管委員碧玲:它不是憲政慣例,而是法律體制,我們是用考試院組織法及考試院會議規則予以制度化,那個設計不是靠慣例,是變造憲法之後的法律制度。為什麼我說有變造?考試院組織法第六條規定考試院要設多少部門,第七條則規定考試院會議的成員,今天有委員說銓敘部長、考選部長沒有投票權,那是錯的,依法,他們跟考試委員平等,而且有投票權,為什麼?因為考試院組織法第七條規定「考試委員及前條各部會首長組織之」,考試院院長、副院長、考試委員及部會首長共同變成考試院會議的成員,都有投票權。如果憲法規定隱含有考試院是合議制,考試委員是決策體制,那麼考試院組織法就違憲了,它怎麼可以把銓敘部長和考選部長、保訓會主委拉到憲法所規定的合議制體系裡面,成為決策體的成員?這樣有沒有變造?
陳慈陽先生:尊重委員意見。
管委員碧玲:你有沒有想過?你來這裡之前沒有好好做研究?
陳慈陽先生:我尊重委員,在憲法和行政法方面也是我的前輩、權威。
管委員碧玲:我沒有教行政法,反而是你在教憲法,我教的是行政學,可是這方面我比你研究得還要深入。之所以如此是因為它從憲政體制設計上就出了問題,所以我們在實際的運用上只好把憲法的規定拿來做變造,不過這也不要說是變造,為什麼?因為憲法本來就沒有規定。比如司法院有大法官會議解釋,大法官解釋憲法,請問大法官有沒有參加司法院會議?
陳慈陽先生:沒有,這不是我的職權,不方便去做……
管委員碧玲:對啦!這不是你的專長,但你要有信心。大法官沒有參加司法院會議。
陳慈陽先生:是。
管委員碧玲:我們說司法獨立,所以司法院會議由司法院院長當主席,最高法院院長、行政法院院長、高等法院院長是司法院會議的成員,你認為這個會議應該是首長制、獨任制,還是合議制的會議?
陳慈陽先生:這要看組織法和憲法的規定,因為行政院是首長制。
管委員碧玲:對,行政院是首長制,你認為司法院呢?
陳慈陽先生:也應該是首長制。
管委員碧玲:應該是首長制嗎?如何落實司法獨立?本席告訴你……
陳慈陽先生:因為它做司法行政的部分。
管委員碧玲:法律規定上面其實是有矛盾的,在院長身分上,考試院院長和司法院院長是一樣的,
在行政院組織法裡面,行政院院長的職權是「指揮、監督」行政院所屬機關,有「指揮」兩個
字;可是法律規定司法院和考試院院長的權責只有「監督」沒有「指揮」,所以他們比較不像
首長制。院長的權責只是綜理院務並監督所屬機關;但是行政院院長的權責是綜理院務並指揮
監督所屬機關及人員。相較之下,從法律面的條文來看,司法院和考試院院長是被設計成為一
個合議制的主席,而不是首長制的主席,偏偏司法院很矛盾,司法院會議規則第八條又把司法
院院長設計成首長制,規定司法院會議議案經出席人員討論後,由主席作成決議。現在問題出
來了,從憲法、五院的組織法,我們國家對於五院體制的設計一團亂啊!隨便它設計!我可不
可以把考試院設計成為非由考試委員做決策的傾向首長制,我可不可以這樣設計?
陳慈陽先生:可以。
管委員碧玲:可不可以?
陳慈陽先生:委員,你剛才講的,整個憲政體制混亂,我非常贊成,所以我才認為……
管委員碧玲:因為憲法留白……
陳慈陽先生:整個憲政體制應該要重新做整體的考量,要做新的規劃。
管委員碧玲:因為憲法留白。本席認為在考試委員還要有這麼多人的時候,考試委員沒有道理去用考試委員的身分就要主導國家的人事行政決策,憲法也沒有規定,而且憲法已經被變造,因為銓敘部部長、考選部部長跟保訓會主委的權力跟他們一樣大,可以變造了。
既然可以變造的話,那我就把它變造成這樣,考試院會議將來的組成只要 8 個人就夠了,包
括院長、副院長、考試委員會議的召集人跟副召集人,這 4 個人都具有考試委員的身分,非考
試委員既然可以參加考試院會議,那我們就確認銓敘部、考選部、保訓會再加上退撫基金監理
會的負責人或首長,他們可以參加作為考試院會議的成員。所以將來考試院會議可以參加的考
試委員,就是院長、副院長跟考試委員會議的召集人跟副召集人,其實意思也就是在我們的國
家,考試委員其實 4 個就夠了,3 個也真的就夠了,沒有壟斷的問題啦!你們之所以想到壟斷,就是因為現在這些典試委員都壟斷,所以你們覺得人更少會更壟斷,全國所有的學者專家都成為你們典試工作的負責人,我們有大專聯考、有高中聯考,我們都可以用大考中心,也可以委託學校考試,都非常公正,誰說一定要你們考試委員當典試委員才會公正。那就是小池子裡面這些委員們長期做國家的典試工作久了,心裡上看盡了這些壟斷,才怕人更少會更壟斷。假設我們回歸憲政體制正常體制的時候,全國所有學者專家都是你們作為典試工作可以負責的對象,哪有壟斷的問題!好不好?
陳慈陽先生:是,謝謝委員指教。