尤委員美女：主席、各位列席官員、各位同仁。行政院剛才發布了一則新聞，就是行政院院會通過
了食品安全衛生管理法部分條文修正草案，主要的內容就是大幅提高罰鍰的額度、全面提高刑
度及罰金，解決一事二罰的疑慮，迅速達成行政制裁。我們看到整個事件好像只要把刑罰提高
，把壞人捉來立刻斃掉，所有的事情就解決了。事實上，食管法去年才剛剛修正，還沒有正式
地好好運用，現在又要再提高刑責，可見需要補齊的漏洞不是只有提高刑責的問題。其實用提
高刑責的方式，刑罰、行政罰的解釋還有很多疑問。
剛才主席提到我們今天有邀請幾位教授、專家學者與會，首先我想請教中央大學陳英鈐教授
，因為陳教授在報紙上曾經發表過相關的文章。
對於大統油的事件，法院判決業者高振利 16 年徒刑、大統公司罰金 5,000 萬元，但是訴願會
依照行政罰法第二十六條一事不二罰的規定，將 18.5 億元的罰鍰予以撤銷，引起輿論譁然，因
此這次行政院的修法是為了處理這個問題。事實上，依照陳教授的解釋，其實這裡面有一個很
大的陷阱，您是不是可以說明一下？
主席：請國立中央大學法律與政府研究所陳英鈐教授發言。
陳英鈐教授：主席、各位委員。我簡單講，最核心的觀念就是我們應該追繳不法獲利。其實美國或
德國都不認為追繳不法獲利是一個處罰，所以不管是刑事法院判決處以罰金或行政機關處以罰
鍰，之後如果還有很龐大的不法利得，只要法律有明定規定，都是可以追繳的。
我們現在遇到的問題是，衛福部的訴願會把食品安全衛生管理法第四十四條第二項的追繳視
為行政罰鍰，所以才會有一罪兩罰的問題。事實上那個規定是抄襲自行政罰法第十八條，而行
政罰法第十八條又抄襲自德國秩序罰法第十七條。德國秩序罰法第十七條規定得很清楚，他們
的聯邦憲法也有解釋。那裡的處罰分成兩個部分，一個是行政罰，另外一個是追繳不法獲利，
正因為如此，所以他們的處罰最低額就是不法獲利，法律條文並明文規定哪個部分是處罰、哪
個部分是不法獲利需要追繳，所以不法獲利的部分不會有一罪兩罰的問題。
我的書面報告講得很清楚，簡單地講，要解決這個問題有兩種方式：第一種是透過法律解釋
就可以解決了，也就是將食品安全衛生管理法第四十四條第二項與行政罰法第十八條解釋成與
德國秩序罰法第十七條一樣有兩部分，一部分是罰鍰，另一部分是不法利得的追繳。以大統案
來講，大統公司被判處罰金 5,000 萬元，彰化縣政府處罰 18 億 5,000 萬元，這個時候可能就要
看這 18 億 5,000 萬元裡面有哪一部分是罰鍰、哪一部分是追繳不法利得。如果裡面有一部分屬
於罰鍰，就要扣掉、撤銷，沒有問題，但是其他一大部分屬於不法利得的部分還是可以追繳的
。所以就我的看法，現在即使被撤銷了，彰化縣政府還是可以再追繳。
以上是透過法律解釋就可以完成的動作，這個解決方法也比現在行政院提出來的方案好，因
為現在行政院提出來的方案是把刑法的法人罰金部分予以廢掉，由行政罰來處理，可是這樣只
處理了部分的問題，原因包括：第一，自然人的部分呢？如果自然人被刑事法院判處罰金，可
是也有不法利得，是不是就不能夠再追繳他的不法利得呢？這樣也是一個漏洞。第二，根據大
法官會議第 641 號解釋，不管是罰金或罰鍰，都必須罪責相當，如果把追繳不法利得視為一種
處罰的話，不能無上限，不是想要怎麼樣就怎麼樣。之前販售米酒的行為因違反菸酒稅法的規
定而被罰 100 倍，結果被大法官宣告違憲，因為他們認為那是處罰。如果把它視為處罰，就會
被宣告違憲，因為違反罪責相當的原則，可是追繳不法利得部分沒有這個問題，即使是對沒有
責任能力的人都可以追繳。行政罰法第二十條就很清楚，即使不是違法的人，但是他因為他人
違法而獲利，也可以向他追繳，雖然他沒有做錯任何事，可是他有不法利得，就可以向他追繳
。這是一個核心觀念，只有這樣解釋、抓住這個核心觀念，才能夠解決目前遇到的困境，不然
現在行政院提出來的方案其實是捉襟見肘，而且好像只處理了一小部分，其他還有很多各個法
規裡面都有一些不法利得的部分，也都會遇到這樣的問題，都沒辦法解決。這是透過解釋，行
政機關及法院等等要把這個觀念釐清。
不過，正本清源的方法還是請大院把這個觀念釐清之後，明確地規定在食品安全衛生管理法
或行政罰法，把追繳不法利得的部分與罰鍰的部分明確地分開來，這樣對行政機關的執法才會
有很大的幫助。今天報紙報導義美的高總經理表示，不是提高很多刑罰就有用，要從根源管理
。可是現在很多食品的根源都在國外，要處罰誰呢？廠商都宣稱不知情，只要他們表示不知情
，又沒辦法證明他們有過失，不管是刑法或行政法，根本沒辦法處罰他們；可是如果是不法利
得，就算他們不知道，還是可以追繳，所以廠商如果從國外進口一些骯髒、垃圾的食物，就要
考慮這個很重要的問題。謝謝。
尤委員美女：謝謝陳教授剛剛給我們很清楚的概念。處罰與追繳不法利得是不一樣的，我們一直把
這兩個概念混在一起，想從刑法上下重手，事實上，在大法官會議第 641 號已經解釋了，處罰
要符合所謂的責罰相當，而且要依照比例原則，所以不是把處罰的金額提得非常高就可以解決
問題。今天重要的是要如何追繳這些不法利得，而這些不法利得的追繳不是處罰。在這種情形
之下，我們必須把這兩個概念分清楚。不法利得與不法所得不一樣，不法所得是指犯罪所得到
的東西，是可以沒收的，但是不法利得不一樣，舉例來說，製造假油的行為被查獲，現在製造
假油所獲得的利益就是不法所得，可是過去幾年製造假油的行為可能獲得很多不法利益，這些
就是不法利得，可以用追繳的方式追繳回來，這不是處罰。我們必須把這兩個概念分清楚，不
是全部都放到刑法，因為刑法是最嚴謹的，必須證明行為人是故意犯下這種行為，所以有很多
要件，如果不構成要件，可能整個都沒有辦法處罰。如果今天只用行政罰法處罰法人的不法利
得，就像剛才講的，今天只處罰公司，他們可能會把錢放在私人，只要私人服刑了，政府就拿
他們沒輒。
根據今天行政院院會通過的食管法修正草案，刑度由 5 年提高到 10 年，併科 8,000 萬元以下
罰金，但是其中還是有罪罰相當的問題。所以我建議這個部分要慎重，不能一昧地提高刑度、
罰金，這要非常小心。其次，這次的修正刪除得處拘役或易科罰金的規定，今天假如易科罰金
的罪責為 6 個月以下，事實上 6 個月以下的罪非常輕，既然如此，怎麼能夠禁止得易科罰金？
所以不能把刑法的大原則破壞掉，不能只是用頭痛醫頭、腳痛醫腳的方式來搪塞。
另外，我想請教陳鋕雄教授有關消保法的問題。食品攙偽等等不法行為造成消費者受害，消
費者應該求償。上次食管法修正的時候，我提出要有舉證責任轉換，但是國民黨的立委極力地
反彈。從消保法的角度，既然食品安全的因果關係不容易證明，請問陳教授，您認為是不是應
該要有舉證責任轉換？
主席：請國立交通大學科技法律研究所陳鋕雄教授發言。
陳鋕雄教授：主席、各位委員。首先，民事訴訟法第二百七十七條明白地規定，當事人主張有利於
己之事實者，就其事實有舉證之責任，但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，應該可以由
對造負舉證責任。就食品安全的情況來說，由於涉及高度專業、科學的鑑定方式，在一般的情
況下，消費者有舉證的困難，所以我認為有必要將舉證責任明白地在食管法中加以訂定。
尤委員美女：就是在食管法中明白地規定舉證責任轉換，並沒有問題？
陳鋕雄教授：是，不會違反民事訴訟法。
尤委員美女：另外，您在文章中提到消費詐欺的訴訟，是不是能請您稍微說明一下？
陳鋕雄教授：謝謝委員。消費詐欺訴訟是美國、德國等等西方國家在這幾年來廣泛地使用於食品安
全訴訟的現象，基本上它要解決的問題是損害。雖然舉證責任移轉了，但是損害往往難以證明
，比方「胖達人」的麵包並未使用天然香精，到底消費者損害了什麼？素食者食用到含有葷食
的食品，到底損害了什麼？在法律上，我們很難說那是一個損害，但是消費者的確買到了自己
不想買到的東西，所以這涉及詐欺的行為，也就是說，只要標示不實，違反了食管法第十五條
的攙偽、假冒的行為，本質上就是一種詐欺，用不實的方法使消費者願意去購買它的產品。它
並不是源自於消保法，而是公平交易法，因為公平交易法原本只有競爭者的企業才能夠提出，
但是如果某個產業的業者慣常以相同的方式做同樣的事情，比如 GMP 的標準，這個產業的業者
都是這樣做的時候，公平交易法就會失靈。所以美國在 1970 年代就開始允許私人依據公平交易
法提出標示不實的訴訟，主要是援引公平交易法對於不正競爭行為的規定。美國紐澤西州在
2005 年有訂定，德國在 2004 年的公平交易法裡面也允許消保團體向法院提出消費訴訟，其結果
就像公平交易法裡面所提到的一樣，包括懲罰性的損害賠償、不法利益的繳回、律師費及訴訟
費用由敗訴者負擔。
之前洪德欽教授也提到，歐洲發生馬肉混充牛肉的事件之後，他們也訂定了一個規定，就是
如果企業的行為被證明是詐欺行為的時候，消費者可以直接透過發票等等直接向企業請求報酬
，不需要經過訴訟的程序。
尤委員美女：依照您的建議，可以在食管法裡面把消費詐欺訴訟放進去，對不對？
陳鋕雄教授：是，我建議違反第十五條的行為可以消費詐欺的行為來解決。
尤委員美女：謝謝。