林委員淑芬:(12 時 26 分)謝謝主席。今天很多委員都談到登記為候選人繳納保證金的問題,我
們也看到直轄市市長登記保證金從 200 萬元變成 150 萬元,但是就選罷法第三十二條第一項所
講的,繳納保證金的立法意旨是為了防止選舉人輕率登記為候選人,為了使參選人不任意登記
為候選人,以節省社會資源和國家公帑,並維護公平原則。白話文的意思是,有繳保證金的這
個門檻,就是不要讓每個人可以輕易來參加、來鬧!但我要說的是,難道有這個門檻以後,出
得起這個保證金的人就不會輕率的來鬧嗎?這個門檻到底對誰是門檻?對大黨或是對有錢的參
選人來講,這個很簡單,不算是門檻!但是對小黨、參選的平民、年輕人來講,直轄市議員候
選人保證金 20 萬元或縣市議員候選人保證金 12 萬元來講,可能是他全部的身家財產也達不到
。根據 yes123 求職網 2021 年的調查,39 歲以下勞工個人名下的總存款金額創新低,你知道
2021 年平均存款是多少錢嗎?
主席:請中選會李主任委員說明。
李主任委員進勇:我不知道。
林委員淑芬:你猜猜看!是 13.3 萬元!等於 40 歲以下者,個人名下存款平均只有 13.3 萬元;其
中存款達到 100 萬元以上的勞工僅占 1.4%;有多少人的存款是零?前一陣子也有新聞提到,就
2021 年來看是 19.1%,也就是將近五分之一 39 歲將近 40 歲以下的人存款是零!所以一個 39 歲
的年輕人要出來競選市議員,幾乎得要拿出全部的家當、全部的存款,只為了滿足這個參政的
門檻。
本席現在要請教主委,根據瑞典民主及選舉研究機構調查指出,173 個受調查的國家裡面,有
幾個國家需要繳交保證金或登記費制度的,你知道嗎?
李主任委員進勇:這方面的數據,我沒有瞭解。
林委員淑芬:173 個國家只有 20 個國家需要繳納保證金或登記費制度,臺灣是其中一個,而且保
證金的金額是 20 個裡面數一數二高的。以首都市長保證金的登記費為例,當然有匯率的差別,
有人把它換算成新臺幣,監察院報告也有相關資料,臺北市市長登記為參選人的保證金要 150
萬元,你覺得首爾市市長登記保證金要多少錢?是 115 萬元;要登記東京都知事的保證金是 57
萬元;倫敦是 38 萬元;阿姆斯特丹是 8,000 元;威靈頓是 4,000 元;柏林市長登記保證金被宣
判違憲;加拿大公職人員選舉原先要求需要繳納 1,000 元加幣,大概是臺幣 2 萬 2,000 元,這個
規定在 2017 年被法院認定選舉保證金會妨礙人民擔任候選人的權利,也被宣告為違憲。所以這
173 個國家裡面,有 20 個國家需要繳交保證金,而臺灣的保證金在這 20 個國家又是裡面數一數
二的高;它的立法意旨是不要大家都來鬧,不要把參選拿來玩,希望讓行政成本控制在一個範
圍內。
第 112 卷
第 43 期
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問題是可以維持選舉品質的規定很多,以臺灣為例,除了保證金制度外,比如參選議員要 23
歲以上;直轄市市長、縣市長要 30 歲以上;鄉鎮市長要滿 26 歲,我們還有很多規定。像美國
加州的方法就是需要提出足夠的連署人人數才能參選,也就是匡定你需要有相當的民意基礎才
能來參選,而這一種方式相較於繳納保證金,其實更有民意基礎,這是第一點。第二點,它也
可以防止輕率參選、維持選舉品質,又不會對有民意基礎但沒有錢的年輕人、平民或小黨變成
一種阻礙。
你們一直說舉辦過公聽會,公聽會討論完了結果就只調降了一個,將直轄市、首都市長的保
證金從 200 萬元變成 150 萬元。那你們有沒有討論過,也許可以依民意基礎的方式取代保證金
制度,像美國加州的那種方式─電子連署,有沒有這種可能性?或是你們有沒有想過其他的機
制?
李主任委員進勇:用連署的方式來取得候選人的資格,這個在臺灣的選舉史上是有過、曾經辦理過
,就是─開始實施地方自治的時候,後來也因為諸多因素被取消了。最近這段時間大家討論到
保證金的問題時,用連署的方式又被再次提起,對於這個部分目前還需要凝聚更多的共識。
林委員淑芬:我意思是 172 個國家中只剩下 20 個國家有實施保證金制度,而且我們還是數一數二
的貴!
李主任委員進勇:國外的這個制度當然也值得我們來做參考。
林委員淑芬:你知道這個東西涉及到形式平等和實質平等;關於這個金額是怎麼訂出來的,大家也
一直問,在這次的討論裡面,你們針對保證金標準的審議機制是什麼?為什麼直轄市市長的競
選經費可以到 5,000 萬元,縣市長可以到 3,000 萬元;一樣參選縣市長,可是在保證金的部分,
一個要 200 萬元,一個只要 20 萬元,為什麼差異這麼大?還是以基本工資,或是該公職職位的
薪資,或固定競選的經費為計算基礎?你們對保證金制度的計算標準和審議的機制到底是什麼
?是因為行政成本比較高?還是你們就像在菜市場喊價,這個太高了,就把 200 變成 150?究竟
有沒有合理的計算基礎?對於各級公職人員歷次選舉的保證金到底是怎麼討論出來?把 200 萬
元變成 150 萬元,你們是怎麼用什麼樣的標準在審議的?
李主任委員進勇:有關保證金標準的訂定有它的歷史背景及社會背景……
林委員淑芬:對啦,但是你們在調降的時候是怎麼計算出 150,而不是 100?
李主任委員進勇:它已經是擺在那個地方……
林委員淑芬:問題是,你們為什麼從 200 調降至 150,而不是 100 或 50?
李主任委員進勇:我們這是一個趨勢的回應……
林委員淑芬:我是問你們用什麼行政成本的概念,或者是從競選經費的概念?你們意旨是不要讓任
何想參選的人都變成候選人,你們訂這個數字是怎麼樣產生出來的?主委,老實說這像是就地
喊價!如果不是的話,你們就告訴我這是怎麼算出來的?
李主任委員進勇:我們還是回應這個社會……
林委員淑芬:對啊!你們怎麼算出是 150?要不要再重新調降?本席剛剛唸的那幾個首都,人家的
保證金也就幾萬元而已。
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李主任委員進勇:我們並不是到這裡就不再做這方面的檢討,保證金的問題的確是可以被關注的。
林委員淑芬:好,保證金是一回事,我現在要講沒收保證金的制度是為什麼?
李主任委員進勇:因為參與選舉總是有一定的社會或是國家資源的投入,我們希望它是一個有效的
投入。
林委員淑芬:請問是以選舉總人數的 10%還是要以投票的得票率來計算?這個等於是變相處罰落
選者,如果得票數低於該選區選舉人總數的 10%就不退回了,但是這對於青年參政或小黨的生
存發展空間影響很大,大多數的大黨都可以領回保證金、可以拿到選舉的經費,而外國設的保
證金可以領回的標準,通常也是以實際得票率為準,而不是以選舉人總數的 10%為準,我們可
以領回保證金的門檻相當相當高!如果用意是提高成本、不要讓人家隨便來鬧的話,那這個保
證金發還與否,應該取決於候選人在選舉期間有沒有違反選罷法的規定,而不是只看得票數的
多寡,這也有侵害人民公平參政權利之虞,所以保證金的沒入是相對失去正當性的。
李主任委員進勇:在選罷法這一次修正裡面好像有一些修正的調整,這部分我們尊重……
林委員淑芬:那我再問你,第 10 屆、第 9 屆或第 8 屆立委候選人保證金不予發還的比例有多高?
李主任委員進勇:剛剛有委員提供這方面的資訊。
林委員淑芬:第 8 屆、第 9 屆、第 10 屆平均有七成不予發還,因為是單一選區,只有一個人當選
,所以用選舉人總數的 10%為準,那大家的保證金都沒有辦法發還了。雖然我們是當選人,不
過我們要說,事實上外國都還是以個人的得票率多少來計算,對不對?單一選區的只有選出一
個,再怎麼說落選者也沒有辦法拿到選舉人總數的 10%,這種狀況以六都來講的話,之前六都
市長選舉的保證是 200 萬元,有 25 個人參選,其中有 12 個人保證金被沒收,沒收率達到 48%
,這是單一選區只選出一個人的;而縣市長選舉保證金被沒收的比例是 47%。我剛剛提到 2018
年九合一選舉沒收的選舉保證金達到一億四千多萬元,一共有 1,568 位候選人的保證金都被中選
會沒收,然後立委候選人保證金被沒收後不予發還的比例,從第 8 屆到第 10 屆平均起來有七成
都被沒收了。
關於被選舉人保證金的制度,你說是為了防止選舉人輕率登記成為候選人,那麼收取保證金
就不是為了補貼行政成本或使用者付費,畢竟選舉不是參選那幾個人個人的事情,不管是九合
一選舉、立委選舉或總統選舉,收保證金絕對不是為了行政成本,因為不是這幾個參選人個人
的事情,也不是使用者付費!那麼訂定相關費用、保證金收費的基礎要怎麼算?怎麼樣收取才
合理?其實也要處理。
雖然司法院釋字第 468 號解釋指出連署保證金不違憲,但是裡面有講說,關於被選舉權行使
的要件,應隨社會變遷和政治發展情形適時檢討,應符合憲法保障人民參政權的精神,所以監
察院今年 1 月的監察報告指出,現行選舉保證金發還門檻過高,造成小黨和獨立候選人反而補
貼選務經費的現象未盡公平,所以不管是收取或沒收的這些制度和問題,都攸關人民參政的基
本權利,主委,其實應該可以再討論更多。
李主任委員進勇:是,適時檢討的部分我們一直會做。
林委員淑芬:因為事實上這個保證金制度也沒有辦法杜絕鬧事,有錢想要鬧的人也很多,甚至有人
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登記為候選人,想要藉此打全國性的或是新北市內的廣告、行銷,做為一個律師去登記參選,
可以參加辯論、可以打開知名度,對有錢的人來講,其實太簡單了,保證金制度可以防止他隨
便成為候選人嗎?沒有辦法。可是真的擋到一般的年輕人、小黨候選人、平民參選,針對這部
分拜託主委多費點心。
李主任委員進勇:應該的。我們會適時檢討。
林委員淑芬:好,謝謝。